Krótki komentarz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie przestępstwa znieważania funkcjonariusza publicznego.
Artykuł opublikowany pierwotnie (pod innym tytułem) w ramach działu Kartka z kalendarza na portalu Polska.pl.
Trybunał Konstytucyjny uznał 11 października 2006 r., że artykuł 226 §1 kodeksu karnego z 1997 r., przewidujący karę grzywny, ograniczenia wolności, albo pozbawienia wolności do roku za znieważenie funkcjonariusza publicznego albo osoby do pomocy mu przybranej podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych w zakresie, w jakim kryminalizuje on znieważenie takowego funkcjonariusza albo takowej osoby niepublicznie, lub publicznie, lecz nie podczas pełnienia czynności służbowych, jest niezgodny z Konstytucją.
Orzeczenie to, które zapadło na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, jest pierwszym, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis przewidujący karę za pewne wypowiedzi musi zostać (częściowo) uchylony, gdyż jest niezgodny z gwarantowanym przez art. 54 Konstytucji prawem do wolności wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji, a nakładane przez ten przepis ograniczenie tejże wolności nie jest usprawiedliwione koniecznością ochrony jakiejkolwiek z wartości wymienionych w jej art. 31 ust. 3 – tj. ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy wreszcie wolności i praw innych osób.
Wyrok TK w sprawie przepisu o znieważeniu funkcjonariusza publicznego lub osoby do pomocy mu przybranej powitany został na łamach prasy (m.in. w „Gazecie Wyborczej”) i w Internecie jako zwycięstwo wolności słowa. Zachodzi jednak pytanie, jak to zwycięstwo jest duże. Trybunał Konstytucyjny – trzeba zauważyć – nie stwierdził, że szczególna karalność znieważania funkcjonariuszy publicznych jest niedopuszczalna jako taka. Stwierdził jedynie, że wspomniany art. 226 §1 k.k. może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do takich sytuacji, kiedy znieważenie funkcjonariusza publicznego następuje publicznie i podczas wykonywania przez niego obowiązków służbowych. W istocie rzeczy jest to powrót do rozwiązania z kodeksu karnego z 1969 r. – art. 236 tego kodeksu przewidywał karę grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawiania wolności do lat dwóch za znieważenie funkcjonariusza publicznego lub osoby do pomocy mu przybranej podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych.
Już nie dla prokuratora
Uchylanie szczególnej karalności tych wypowiedzi, które znieważają funkcjonariuszy publicznych w związku z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych, ale nie podczas ich pełnienia niewątpliwie jest poważnym rozszerzeniem prawnych gwarancji dla wolności słowa w Polsce. Dziennikarze i inni autorzy krytycznych, a nawet po prostu obelżywych wypowiedzi na temat takich czy innych urzędników (posłów, radnych, burmistrzów, wójtów itd.) nie będą się musieli obawiać, że zajmie się nimi prokurator. Wypowiedzi takie nadal wprawdzie nie będą korzystać z gwarancji bezkarności – w kodeksie karnym są przecież przepisy o zniesławieniu i zniewadze (którymi Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie się nie zajmował (1) – ale funkcjonariusz publiczny, który będzie chciał doprowadzić do ukarania autora wypowiedzi na swój temat, będzie musiał wytoczyć mu proces z oskarżenia prywatnego, albo sprawę cywilną o „naruszenie dóbr osobistych”). Prokurator już się taką sprawą nie zajmie (choć z drugiej strony, warto pamiętać o furtce, jaką dla ingerencji prokuratorskiej w takie sprawy może stwarzać art. 60 kodeksu postępowania karnego: zgodnie z jego §1 „w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia prywatnego prokurator wszczyna postępowanie albo przystępuje do postępowania już wszczętego, jeżeli wymaga tego interes społeczny”).
Funkcjonariusz na służbie: wciąż pod ochroną
Wypowiedzi znieważające funkcjonariuszy publicznych publicznie i podczas wykonywania przez nich czynności służbowych nadal jednak będą mogły być ścigane z urzędu. Oznacza to, że ktoś, kto – dajmy na to – nazwie policjanta czy strażnika miejskiego na służbie „ćwokiem” „głupkiem” lub „palantem” będzie się musiał liczyć z tym, że zajmie się nim prokurator. Czy karalność takich wypowiedzi (a zwłaszcza karanie ich ostrzej, niż zwykłych zniewag) rzeczywiście jest „koniecznym w demokratycznym państwie” ograniczeniem wolności słowa?
Wolność nie absolutna
Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba na wstępie stwierdzić rzecz tak właściwie oczywistą i banalną: wolność słowa nie jest i – co więcej – nie może być – wolnością po prostu nieograniczoną. Z twierdzeniem takim zgadzają się zresztą nawet najbardziej zażarci obrońcy prawa do swobody ekspresji. Każdy z pewnością zgodzi się z tym, że wolność ta nie może chronić takich zachowań, jak szantaż (określany też jako „wymuszenie rozbójnicze”) oszustwo, składanie fałszywych zeznań w sądzie, kierowanie przestępstwem (kwestia zwykłego podżegania czy nawoływania do popełnienia przestępstwa nie jest już aż tak oczywista – zwłaszcza, jeśli takie podżeganie czy nawoływanie jest całkowicie bezskuteczne (2), czy – jak w słynnym przykładzie użytym przez sędziego Sądu Najwyższego USA O.W. Holmesa w uzasadnieniu decyzji w sprawie „Schenk v. United States” - krzyczenia „pożar!” w pełnym ludzi teatrze i wywoływania w ten sposób paniki – jeśli ktoś wznoszący taki okrzyk wie, że żadnego pożaru nie ma. Nawet w najbardziej liberalnym systemie prawnym (Polsce jest do tego oczywiście niezmiernie daleko) swoboda ekspresji musi mieć pewne granice.
Rzeczywiście konieczne ograniczenie?
Stwierdzenie, że wolność słowa – jak każda zresztą wolność - może podlegać pewnym ograniczeniom nie powinno jednak przesłaniać generalnej zasady, że to właśnie swoboda wypowiedzi powinna być regułą, a wszelkie jej ograniczenia – dobrze uzasadnionym i właśnie koniecznym dla ochrony innych, dostatecznie ważnych wartości, wyjątkiem. Czy takim dobrze uzasadnionym wyjątkiem od zasady wolności słowa jest zakaz znieważania funkcjonariuszy publicznych podczas pełnienia przez nich obowiązków służbowych?
Cel: zapewnienie prawidłowego działania instytucji publicznych
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakaz znieważania funkcjonariuszy publicznych w czasie, gdy pełnią oni obowiązki służbowe, uzasadniony jest koniecznością zapewnienia prawidłowego – czyli po prostu normalnego – działania instytucji władzy publicznej, które jest nieodzownym elementem utrzymania porządku publicznego – wartości, której ochrona może – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – uzasadniać ograniczenie zakresu korzystania z gwarantowanych przez Ustawę Zasadniczą praw i wolności – w tym również wolności słowa.
Racjonalne jądro
Rozumowanie to ma swoje racjonalne jądro: państwo niewątpliwie jest władne bronić prawidłowego i efektywnego funkcjonowania swoich organów i funkcjonariuszy, zaś czynności utrudniające lub czasem wręcz nawet uniemożliwianie działania takich funkcjonariuszy i organów mogą mieć niekiedy charakter znieważających wypowiedzi. Wyobraźmy sobie np., że do jakiegoś urzędu przychodzi człowiek, który zaczyna na całe gardło wykrzykiwać obelgi pod adresem jego pracowników. Czy instytucja, w której dzieją się takie rzeczy, może normalnie pracować? Pytanie to jest chyba retoryczne. Karalność pewnych zachowań – w tym również zachowań polegających na wypowiadaniu pewnych słów – które utrudniają działanie instytucji publicznych może być więc uzasadniona.
Czasem to ryzyko zawodowe
Znieważające wypowiedzi – nawet takie, które mają charakter publiczny i wypowiadane są w czasie, gdy funkcjonariusz, którego tyczy się dana wypowiedź, pełni obowiązku służbowe - niekoniecznie jednak powodują faktyczne utrudnienie normalnego sprawowania obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy. Co więcej, w przypadku pewnych urzędników – takich np.. jak policjanci czy strażnicy miejscy, narażenie na usłyszenie jakichś niemiłych słów stanowi de facto zwykłe ryzyko zawodowe. Funkcjonariusze policji, którzy z własnego, nieprzymuszonego wyboru mają do czynienia z naprawdę nieprzyjemnymi ludźmi, jakimi są mordercy, bandyci i złodzieje nie mogą się w sposób rozsądny spodziewać, że ich „klienci” będą się odnosić do nich w sposób grzeczny i kulturalny. Ktoś, kto bardzo boi się chamstwa i zniewag, powinien wybrać zdecydowanie inny zawód.
Przykład zza oceanu
Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że np. w orzecznictwie Sądu Najwyższego USA (i innych sądów amerykańskich) wyrażony został pogląd, że funkcjonariusze policji powinni być chronieni przed obraźliwymi wypowiedziami w stopniu mniejszym, a nie większym, niż zwykli obywatele. I tak np. sędzia Louis Powell stwierdził w 1972 r., że słowa, które w przypadku, gdyby wypowiedziane były „twarzą w twarz” do zwykłego obywatela powinny być taktowane jako niechroniona - zgodnie z orzecznictwem amerykańskiego Sądu Najwyższego – przez I Poprawkę do Konstytucji „napaść słowna” (fighting words), zasługują na konstytucyjną ochronę w sytuacji, gdy kierowane są do funkcjonariusza policji, ponieważ od specjalnie wyszkolonego policjanta można spodziewać się znacznie bardziej powściągliwej reakcji na wyzwiska (tzn. powstrzymania się od przemocy) niż od zwykłego obywatela, który w analogicznej sytuacji mógłby łatwo zostać sprowokowany do bójki (3).
Niebezpieczny zakaz
Odnośnie utrzymanego w mocy przez Trybunał Konstytucyjny zakazu znieważania funkcjonariuszy publicznych podczas sprawowania obowiązków służbowych warto ponadto zauważyć, że zakaz ten może odstraszać ludzi od np. zwracania uwagi funkcjonariuszom, którzy ich zdaniem postępują niewłaściwie lub nadużywają przyznanych im uprawnień. Odstraszając od tego rodzaju wypowiedzi, zakaz taki godzi w jedną z podstawowych funkcji wolności słowa, jaką jest kontrola władzy i powstrzymywanie funkcjonariuszy publicznych przed jej nadużywaniem. I argumentu tego nie da się obalić poprzez twierdzenie, że zwrócenie funkcjonariuszowi – nawet obraźliwie – uwagi na jego bezprawne postępowanie nie może stanowić przestępstwa z art. 226 §1 k.k., gdyż funkcjonariusz publiczny podlega szczególnej ochronie na podstawie tego przepisu wówczas, gdy wykonuje swoje obowiązki, lecz nie wtedy, gdy nadużywa powierzonych mu uprawnień (a zwłaszcza, gdy popełnia przestępstwo). Jest tak tym bardziej dlatego, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym przestępstwa „znieważenia funkcjonariusza publicznego” dominowała – i zdaje się że nadal dominuje – teza, że znieważenie funkcjonariusza publicznego nie przestaje być przestępstwem z tego powodu, że znieważenie to było reakcją na bezprawne zachowanie owego funkcjonariusza. Warto też zauważyć, że w znakomitej większości przypadków „znieważenia funkcjonariusza publicznego podczas wykonywania przez niego obowiązków służbowych” mamy do czynienia z sytuacją, w której olbrzymią rolę odgrywają emocje. Człowiek reagujący na bezprawne, czy choćby nawet po prostu niewłaściwe jego zdaniem działanie urzędnika nie zastanawia się zwykle, w jakich słowach wyrazić dezaprobatę dla jego postępowania. Praworządne, szanujące wolność jednostki państwo zdecydowanie bardziej tępić nadużycia swoich funkcjonariuszy, niż nieumiarkowane reakcje na takie nadużycia. Jak składając zdanie odrębne od wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznał, że skazanie niejakiego Józefa Janowskiego za to, że nazwał on „ćwokami” i „głupkami” strażników miejskich, którzy bezprawnie usiłowali usunąć straganiarzy z rynku w Zduńskiej Woli trafnie zauważył sędzia Giovanni Bonello „ustrój, który uznaje impertynencje słowne za bardziej karygodne niż bezprawne ekscesy funkcjonariuszy publicznych jest takim, który (…) skalę wartości wywrócił do góry nogami” (z orzeczenia w sprawie Janowski przeciwko Polsce z 1999 r.). (4)
O której wolno znieważać?
Na koniec wreszcie warto zwrócić uwagę, że zawarte implicite w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stwierdzenie, że publiczne znieważenie funkcjonariusza publicznego lub osoby mu pomagającej może być ścigane na podstawie art. 226 §1 k.k. wówczas, gdy ma ono miejsce podczas pełnienia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych wymaga pewnego uściślenia. W rzeczywistości, sędziowie Trybunału mieli zapewne na myśl takie sytuacje, w których znieważenie funkcjonariusza publicznego następuje nie tylko w tym samym czasie, kiedy pełni on swoje obowiązki, lecz także w jego fizycznej obecności. Przyjęcie, że kryterium decydującym o tym, czy obraźliwa wypowiedź na temat funkcjonariusza publicznego jest przestępstwem z art. 226 §1 k.k. może być jedynie sam czas takiej wypowiedzi prowadziłoby do cokolwiek dziwacznego wniosku, że o ile np. internauta, który na jakimś forum internetowym napisałby obraźliwy komentarz na temat funkcjonariusza publicznego w czasie, w którym funkcjonariusz ten pełniłby swoje obowiązki mógłby być ścigany i nawet skazany na podstawie art. 226 §1, to internauta, któryby opublikowałby identyczną uwagę w czasie, kiedy dany funkcjonariusz miałby już wolne, ryzykowałby jedynie odpowiedzialnością za ścigane z oskarżenia prywatnego znieważenie za pomocą środka masowego komunikowania (choć trzeba powiedzieć, że zagrożenie karą w obu tych przypadkach jest identyczne – do roku więzienia). Wydaje się, że Trybunałowi nie o coś takiego chodziło. Gdyby jednak art. 226 §1 k.k. w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny go utrzymał mógł być interpretowany w taki właśnie sposób, znaczyłoby to, że zakres prawnie gwarantowanej w Polsce wolności słowa uległ co najwyżej bardzo nieznacznej zmianie.
1. 30 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 212 k.k., przewidujący karę grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do roku – a w przypadku, gdy przestępstwo dokonane zostało za pomocą „środka masowego komunikowania” – nawet do lat dwóch – za pomówienie innej osoby, grupy osób, instytucji, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej o takie postępowanie lub właściwości, które mogą poniżyć ją w opinii publicznej lub narazić na utratę zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, zawodu lub rodzaju działalności jest zgodny z Konstytucją. Nie wypowiedział się natomiast o konstytucyjności art. 213 §2 według którego „nie popełnia przestępstwa określonego w art. 212 § 1 lub 2, kto publicznie podnosi lub rozgłasza prawdziwy zarzut służący obronie społecznie uzasadnionego interesu; jeżeli zarzut dotyczy życia prywatnego lub rodzinnego, dowód prawdy może być przeprowadzony tylko wtedy, gdy zarzut ma zapobiec niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia człowieka albo demoralizacji małoletniego”. Trzej sędziowie Trybunału – prezes Marek Safian, Ewa Łętowska i Mirosław Wyrzykowski - złożyli zdania odrębne, byli też zdania, że Trybunał powinien rozpatrzyć kwestię zgodności z Konstytucją art. 213, definiującego sytuacje, w jakich czyn określony w art. 212 k.k. nie jest przestępstwem.
2. Zob. decyzję Sądu Najwyższego USA w sprawie Brandenburg v. Ohio (1969), w której sąd ten uznał, że wypowiedzi, których treścią jest propagowanie przemocy lub łamania prawa mogą być karane tylko wówczas, gdy mają one na celu natychmiastowe spowodowanie zakazanego prawem działania, a okoliczności, w jakich mają miejsce sprawiają, że faktycznie mogą one osiągnąć taki skutek. Zob. też decyzję węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego uznającą za sprzeczny z konstytucją przepis, przewidujący karę do trzech lat więzienia m.in. za „wzywanie do użycia siły przeciwko jakiemuś narodowi, względnie grupie narodowej, etnicznej, rasowej, religijnej, lub jakiejkolwiek innej grupie osób spośród populacji” (decision 18/2004, na dole strony).
3. Zob. opinię sędziego Powella w sprawie Lewis v. New Orlean (1972).
4. Pełny tekst orzeczenia w tej sprawie zob. na dole tej strony (plik Word, 126 KB)