Partyjni sędziowie – a czemu nie?
Zgodnie z artykułem 178 ust. 3 uchwalonej 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (1) sędziowie nie mogą należeć do partii politycznych i związków zawodowych. Ten odnoszący się do sędziów wszystkich sądów, a także sędziów Trybunału Konstytucyjnego zakaz jest starszy od samej Konstytucji – w polskim ustawodawstwie zwykłym pojawił się on w 1989 r. w następstwie ustaleń Okrągłego Stołu – i od tego momentu stanowi on jedną z niekwestionowanych zasad funkcjonowania polskiego wymiaru sprawiedliwości.
Zakaz przynależności partyjnej oraz związkowej obowiązuje w Polsce nie tylko sędziów. Według przepisów samej konstytucji członkami partii politycznych i związków zawodowych nie mogą być Rzecznik Praw Obywatelskich, prezes Najwyższej Izby Kontroli, oraz osoby zasiadające w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Ustawodawstwo zwykłe zabrania przynależności partyjnej prokuratorom, policjantom, żołnierzom, funkcjonariuszom Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, a także pracownikom Służby Cywilnej. Nie wszyscy wymienieni tu funkcjonariusze publiczni mają zakaz należenia do związków zawodowych, ale nawet w przypadku tych kategorii funkcjonariuszy, w przypadku których wolność zrzeszania się w związki zawodowe nie jest po prostu wyłączona, swoboda ta podlega poważnym ograniczeniom – np. w policji i w służbie więziennej może istnieć tylko jeden związek zawodowy.
Czy to nie gwarancja niezawisłości?
Wokół zasady zakazu przynależności partyjnej, a także związkowej szeregu kategorii funkcjonariuszy publicznych istnieje w Polsce, jak się zdaje, powszechny konsensus. Na jakiej bowiem podstawie można by taki zakaz kwestionować? Nikt nie zaprzeczy, że zakaz taki jest ograniczaniem w korzystaniu z jednego z podstawowych praw człowieka, jakim jest możliwość swobodnego zrzeszania się z podobnie myślącymi czy mającymi zbliżone interesy ludźmi, ale czy nie jest on konieczny dla ochrony prawidłowego funkcjonowania organów państwa? Szczególnie mocno – na pierwszy rzut oka – uzasadniony wydaje się taki zakaz w stosunku do sędziów: czy nie jest to aby gwarancja – niedoskonała z pewnością, ale mimo wszystko lepsza, niż w przypadku braku takiego zakazu – ich niezawisłości? Poza tym, nikt przecież nie musi być sędzią, prokuratorem, policjantem czy innym funkcjonariuszem publicznym. Jeśli ktoś chce uprawiać działalność polityczną, w tym należeć do partii, może wybrać jakikolwiek inny zawód – których jest przecież mnóstwo.
A w stanie Wisconsin… teraz już wolno
Jak zwykle jednak okazuje się, że to, co wielu ludziom wydaje się oczywiste, nie dla wszystkich jest takie. W każdym razie, nie dla pewnego sędziego stanowego sądu z amerykańskiego stanu Wisconsin, który uznał, że istniejący w tym stanie zakaz przynależności sędziów do partii politycznych narusza gwarantowane mu (w sposób pośredni) przez Pierwszą Poprawkę do Konstytucji Stanów Zjednoczonych prawo do zrzeszania się i zaskarżył ów zakaz w federalnym sądzie okręgowym dla zachodniego okręgu stanu Wisconsin. Podczas rozprawy przed tym sądem prawnicy reprezentujący władze stanowe argumentowali, że zakaz przynależności partyjnej sędziów chroni niezawisłość sędziowską i sprzyja zaufaniu opinii publicznej do sądownictwa, promując wiarę w jego niezależność. Jednak orzekająca w sprawie sędzia Barbara Crabb (poniekąd pełniąca funkcję prezesa tego sądu) uznała, że zakaz należenia przez sędziów do partii i deklarowania przez nich poparcia dla partii politycznych nie zapobiega występowaniu u nich uprzedzeń, a powoduje jedynie to, że uprzedzenia te nie są widoczne dla innych. Według niej największym zagrożeniem dla niezawisłości sędziów w stanie Wisconsin może być nie możliwość przynależności partyjnej sędziów, lecz działalność specjalnych grup interesu, wydających wielkie pieniądze w celu wybrania sędziów wyznających bliskie im poglądy. (2)
W przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych w Polsce nie może być mowy o sprzeczności zakazu należenia przez sędziów pod partii politycznych z Konstytucją, jako że zakaz ten zapisany jest w samej Konstytucji. Niewątpliwa jednak zgodność z konstytucją tego zakazu nie stoi na przeszkodzie zadaniu pytania o jego zasadność.
Skąd wziął się ten zakaz?
Aby podjąć próbę oceny merytorycznej potrzeby zakazu przynależności sędziów do partii politycznych warto wpierw przyjrzeć się temu, skąd taki zakaz w prawie polskim się wziął. Jak była już mowa, zakaz przynależności sędziów, a także niektórych innych funkcjonariuszy publicznych do partii (a niekiedy także związków zawodowych) wpisany został do polskiego ustawodawstwa w następstwie ustaleń poczynionych podczas rozmów Okrągłego Stołu. Krajobraz polityczny Polski w okresie, kiedy toczyły się te rozmowy, wyglądał wówczas zupełnie inaczej, niż dzisiaj. Władzę w naszym kraju sprawowała określająca się jako partia komunistyczna PZPR i chyba nikt z uczestników tych rozmów nie przypuszczał, że partia ta nie tylko straci już niebawem władzę, ale w ogóle odejdzie w niebyt.
Ani do PZPR, ani do „Solidarności”
W czasie, kiedy odbywały się rozmowy Okrągłego Stołu (i oczywiście także wcześniej) sędziowie i inni funkcjonariusze publiczni nie mieli jakiegoś formalnego obowiązku należenia do PZPR. Niemniej jednak, w okresie PRL o zrobienie kariery w sądownictwie, czy prokuraturze bez przynależności do „przewodniej siły narodu” – jak określano wówczas to marksistowsko – leninowskie ugrupowanie - było co najmniej trudne. Upartyjnienie sądownictwa – podobnie jak prokuratury, wojska, oraz milicji i służby bezpieczeństwa - było bardzo wysokie. Dotyczyło to zwłaszcza sędziów w sądach wyższej instancji (poczynając od sądów wojewódzkich) i sędziów orzekających w wydziałach karnych. Komórki partyjne, zwane podstawowymi organizacjami partyjnymi (POP PZPR) działały w sądach i wywierały niekiedy naciski na orzecznictwo. Usunięcie PZPR z sądów i zakazanie sędziom przynależności do partii dawało nadzieję na zwiększenie ich faktycznej niezawisłości, której to PZPR była nader poważnym zagrożeniem. Wykluczenie przynależności związkowej (którego słusznością dalej bezpośrednio się nie zajmuję) sędziów było prawdopodobnie odwrotną stroną wspomnianego zakazu: chodziło o zabezpieczenie sądów przed wpływami „Solidarności” która miała całkiem wielu członków wśród sędziów w okresie jej legalnego istnienia w latach 1980 – 1981.
Słuszne 20 lat temu – słuszne i dzisiaj?
Zakazanie sędziom (a także prokuratorom itd.) należenia do partii politycznych było więc w swoim czasie posunięciem całkowicie słusznym. Czy słuszne jest jednak utrzymywanie tego zakazu dzisiaj, gdy ustrój i pejzaż polityczny Polski w niczym nie przypomina tego sprzed dwudziestu lat?
Cel zakazu partyjnej przynależności sędziów – zapewnienie, by sędziowie w swym orzekaniu kierowali się wyłącznie prawem, wiedzą życiową, rozumem i sumieniem – a nie jakąś ideologią, czy tym bardziej naciskami z zewnątrz – w tym również ze strony partii politycznych , do których ewentualnie mogliby należeć - sam w sobie jest niepodważalny. Jednak stwierdzenie, że dążenie do osiągnięcia jakiegoś celu jest uzasadnione stanowi dopiero co najwyżej połowę odpowiedzi na pytanie o to, czy regulacja prawna zmierzająca do osiągnięcia takiego celu powinna obowiązywać. Aby odpowiedź na to pytanie (zakładając w każdym razie, że regulacja taka ingeruje w podstawowe prawa jednostki – takie, jak np. wolność zrzeszania się) mogła brzmieć: „tak” należałby jeszcze pozytywnie odpowiedzieć na dwa dodatkowe pytania: czy zakładany cel zostałby dzięki takiej regulacji osiągnięty i czy regulacja stanowi możliwie najmniejsze ograniczenie prawa czy wolności, dzięki któremu taki cel można skutecznie osiągnąć.
Jak jest naprawdę?
Czy zakaz przynależności sędziów do partii politycznych skutecznie chroni ich niezawisłość? Na to pytanie nie jestem w stanie odpowiedzieć, gdyż nie mam na ten temat żadnych danych – takich, jak np. porównania między funkcjonowaniem sądownictwa w tych krajach, gdzie sędziowie mogą należeć do partii i tych, gdzie taka przynależność jest wykluczona. Niemniej jednak, wydaje mi się, że zakazując sędziom przynależności do partii, polski ustawodawca oparł się na rozumowaniu, które co najmniej można w zasadny sposób poddać w wątpliwość, o ile nie całkiem zakwestionować.
Poglądy istniejące, tyle, że ukryte
Zakaz partyjnej przynależności sędziów opiera się bowiem na założeniu, że sędziowie powinni być ludźmi apolitycznymi – nie ulegającymi wpływom żadnych ideologii (poza ideologią, której wyrazem jest samo prawo), ani naciskom takich czy innych grup – np. partii. Tyle tylko, że niemożliwość (bez negatywnych konsekwencji) formalnego przystąpienia przez jakiegoś sędziego do takiej czy innej partii, a także jej publicznego popierania, nie skutkuje bynajmniej tym, że taki sędzia nie może jakiegoś ugrupowania popierać, ani tego, że ideologia tego czy innego ugrupowania nie może mieć wpływu na wydawane przez niego wyroki. Przypuszczalnie wielu polskich sędziów ma zdecydowane sympatie – a także antypatie - polityczne. Zakaz przynależenia przez sędziów do partii i publicznego wygłaszania przez nich opinii na tematy polityczne powoduje jedynie to, że takie sympatie i antypatie są niewidoczne dla innych.
Budowanie kłamstwa
Ktoś mógłby twierdzić, że jeśli nawet sędziowie mają swoje poglądy polityczne i sympatie do jakichś konkretnych ugrupowań (tych jako takich zakazać się przecież nie da) to strony postępowań sądowych i opinia publiczna nie powinny nic o nich wiedzieć, gdyż w ten sposób kształtowane jest przekonanie o niezawisłości sędziów. Tyle tylko, że coś takiego jest niczym innym, jak wmawianiem ludziom nieprawdy – czyli po prostu kłamstwem. Kłamstwem jest tu oczywiście nie to, że sędziowie są niezawiśli – bo w większości najprawdopodobniej są. Kłamstwem jest wpajanie ludziom przekonania, że sędziowie są jakimiś przysłowiowymi „ustami prawa” (jaki chciał tego Monteskiusz) wolnymi od politycznych nacisków, czy nawet po prostu przekonań.
Prawda jest po prostu taka, że sędziowie – niezależnie od tego, czy mogą, czy też nie mogą należeć do partii – mają i to zapewne często, swoje sympatie, antypatie i generalnie rzecz biorąc poglądy polityczne. Wszystkie tego rodzaju czynniki mogą mieć wpływ na ich orzecznictwo, choć wpływu tego mieć nie powinny.
Prosta metoda: wyłączenie od orzekania
Czy gdyby sędziowie mogli należeć do partii politycznych i wypowiadać się publicznie o polityce to czy nie byłoby tak, że ich ugrupowania mogłyby wywierać na nich skuteczny nacisk odnośnie tego, jak orzekać w jakiejś kategorii spraw (np. o określone rodzaje przestępstw) lub nawet w konkretnej sprawie? Nacisków takich wykluczyć oczywiście się nie da, aczkolwiek są one równie dobrze możliwe również i wówczas, gdy sędziowie nie mogą należeć do partii (ktoś może przecież np. oświadczyć znajomemu sędziemu, że wykluczy go z grona znajomych, jeśli ten orzeknie nie po jego myśli w jakiejś sprawie – coś takiego byłoby niesłychaną bezczelnością, ale nie jest to zakazane – myślę przy okazji, że zakazanie ludziom podejmowania prób wpływania na sądy, o ile tylko próby te nie przybierają formy gróźb karalnych, byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem wolności słowa). Tyle tylko, że istnieje prosty sposób na to, by groźbie takich nacisków skutecznie zapobiec: jest nim wyłączenie sędziego od orzekania w sprawie, w której może istnieć podejrzenie (być może w konkretnym przypadku całkowicie niesłuszne) że z takich czy innych względów – w tym m.in. przynależności do jakiegoś ugrupowania – może być on nieobiektywny czy skłonny do rozstrzygnięcia danej sprawy w określony sposób.
Jakby to wyglądało?
W przypadku, gdyby sędziowie mogli należeć do partii politycznych i wypowiadać się publicznie o polityce pewne reguły byłyby jasne. Sędzia będący członkiem – dajmy na to – Platformy Obywatelskiej nie mógłby orzekać w sprawie, w której oskarżonym jest prominentny polityk tego ugrupowania – bądź polityk należący do ugrupowania, które z PO konkuruje lub w stosunku do którego partia ta jest wrogo nastawiona. Sędzia należący do partii dążącej do zaostrzenia (choć również złagodzenia czy zniesienia) zakazu przerywania ciąży nie mógłby orzekać w sprawie o nielegalną aborcję. Sędzia, który wstąpił do partii chcącej ograniczyć rozwody (czy zakazać rozwodów) nie mógłby orzekać w sprawach o rozwiązanie małżeństwa.
Uprzedzenia należy naświetlać, nie ukrywać
Najlepszym bowiem sposobem na eliminację potencjalnych sędziowskich uprzedzeń jest - jak słusznie stwierdziła sędzia Barbara Crabb – rzucenie na nie światła, a nie ich ukrywanie. Zakaz partyjnej przynależności sędziów, a także deklarowania przez nich sympatii politycznych może skutkować tylko tym, że ich uprzedzenia pozostaną niewidoczne – nie tym, że nie będą istnieć, albo że znikną. Walka z wpływem, jaki na orzecznictwo sądowe mogą mieć uprzedzenia wynikające z takich czy innych sympatii czy antypatii politycznych jest w takiej sytuacji praktycznie niemożliwa. Byłoby zatem chyba lepiej, gdyby sędziowie mogli należeć do partii i w przypadku przynależności partyjnej (czy deklarowanych sympatii lub antypatii politycznych) byliby wyłączani od orzekania w tych nielicznych zapewne sprawach, w których istniałby choćby cień podejrzenia, że lojalność wobec własnego ugrupowania lub wrogość wobec innego, albo też promowana przez jakieś ugrupowanie ideologia mogłyby skłaniać ich do wyrokowania w określony sposób.
Przypisy:
Całość orzeczenia (65 stron PDF) zob. tu. Zob. też krótką informację na temat tej decyzji (na stronach First Amendment Center)